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电力体制改革系列报道之一

2019-05-24

广东作为改革开放的先行地区和前沿阵地,一直引领着全国的经济建设,“敢为人先,勇于变革”一直是广东引以为荣的标签,电力体制改革也同样体现出这种广东精神。

电力行业作为关系国计民生的基础性产业,一直以来都是由国家统购统销而形成的自然垄断局面。然而,随着我国市场经济的不断发展,电力行业垄断的弊端日益显现。为解决电力行业垄断对经济发展的制约,政府积极推进着电力体制改革。早在2002年,国务院就印发了《关于印发电力体制改革方案的通知》(国发【2002】5号)。在通知中首次提出了“开展发电企业向大用户直接供电的试点工作,改变电网企业独家购买电力的格局”,“在具备条件的地区,开展发电企业向较高电压等级或较大用电量的用户和配电网直接供电的试点工作。直供电量的价格由发电企业与用户协商确定,并执行国家规定的输配电价。”2004年3月,国家电力监管委员会、国家发展改革委联合下发《电力用户向发电企业直接购电试点暂行办法》,批复部分试点省份参与直购电改革。吉林成为国内首个获得国家电力监管委员会批准的直购电试点,参与直购电的购售电双方分别是国电吉林龙华热电公司和吉林炭素有限公司,属于单个发电厂同单个用电企业供需对面、全电量过网的直供电模式,即点对点模式;广东台山在2006年成为全国第二个直购电试点,当年,国华粤电台山电厂、广东电网及台山的6家大用户签订了直购电试点合同,直接交易电量3亿千瓦时。广东台山是中国继吉林炭素有限公司试点后,首个一对多的试点。自此,广东电力市场以直购电试点开启新一轮电力体制改革。

在国家能源局(原国家电力监管委员会)和广东省政府的直接推动下,广东开始扩大电力直接交易。2013年7月,南方电监局(后改组为国家能源局南方监管局)制定了《广东电力大用户与发电企业直接交易暂行办法》(南方电监会【2013】162号)。该办法确定了直接交易采用年度、月度协商合约交易,条件成熟后开展月度集中竞争交易。除此之外,暂行办法还明确了市场主体准入条件,市场成员主要职责等。从2013年9月至12月,广东电力大用户与发电企业累计签订直接交易电量22.52亿千瓦时,平均交易电价比国家核定价格低约0.01元/千瓦时。

在广东取得不错成绩的同时,直接交易暴露的问题也随之而来。参与交易的发电厂愿意降价,但顶多就是降一分钱左右。交易双方形成了“相对攻守同盟”,对于电厂而言没有任何指标,也没有任何压力。随着电量规模的不断扩大,准入用户和电厂数量的增加,如何引入竞价的方式来打破电厂的垄断,形成更加开放的市场交易,成为当时政府监管部门亟需解决的问题。对于广东而言,开展竞价也存在诸多问题。由于广东电源结构过于复杂,发电机组既有上网电价7角多的气电,也有上网电价4角多的煤电,同样是燃煤机组,内际机组的价格和沿海的价格还不一样。如果加上西电东送,发电价格差异则更大。此时如果以绝对值报价,将会严重打击部分劣势机组参加市场的积极性,甚至可能会把低价格电厂电价抬高,同时把用户侧的价格抬上去。在这样的背景下,一个全新的竞价市场呼之欲出,即采用发用电双方申报价差的方式,实现利益传导。在价差模式下,电网公司的体制维持不变,既得的电价空间和总利益不变,电网公司按照目前的购售价差收取过网费,发电环节的电价高低直接传递到用户侧,电网公司不从发电环节的竞争中赚差价或者承担损失。其次,用户侧不必改变调度关系,也不必改变与电网企业的供电关系和结算关系。在政府部门及市场成员的共同努力下,广东2014年形成了双边协商交易加集中竞争交易模式的市场化交易,当年直接交易电量规模150亿千瓦时,其中年度双边协商交易电量78.8亿千瓦时,季度集中竞争交易电量71.2亿千瓦时。

2014年,全国新一轮电力体制改革酝酿成熟。当年4月,国家能源委员会召开会议。国务院总理在会上对改革提出要求:加快电力体制改革步伐,推动供求双方直接交易,提供更加经济、优质的电力保障,让市场在电力资源配置中发挥决定性作用。2014年上半年,安徽、江苏、江西等十多个省重启“直购电”试点。无论是中央还是地方,改革的信号已经十分明确,整个电力行业都在向前大跨步。而此时的广东,也在酝酿进一步改革——建立电力交易中心,这是市场发展到一定阶段的必然结果。随着直接交易规模的不断扩大,搭建一个安全、便利、公平的信息化交易平台,为推进广东电力市场化改革做好基础性准备。经过一番筹备,由广东电网公司在2014年11月成立广东电力交易中心。其定位是政府授权电网公司成立的第三方交易机构,主要职责是负责技术支持系统运营管理,按市场规则组织开展电力市场化交易业务。

随着中央全面深化改革工作的不断推进,在经历了激烈的博弈期后,2015年3月15日,中共中央国务院印发了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发【2015】9号),电力行业终于迎来了实质性的变革。这份文件的核心内容可以概括为“三放开、一独立、三加强”,即有序放开输配电以外的竞争性环节,有序向社会资本放开配售电业务,有序放开公益性和调节性以外的发用电计划,推进交易机构相对独立、规范运行;继续深化对区域电网建设和适合我国国情的输配电体制研究;进一步加强政府监管,进一步强化电力统筹规划,进一步强化电力安全高效运行和可靠供应。这也被电力行业广泛理解为“管住中间,放开两头”。面对电量规模的逐年扩大,市场需要解决让用户和发电计划对应起来的问题。9号文的发布给市场售电侧改革注入了一剂强心针,广东正是在这样的时机下,担当起售电侧改革的重任。在2015年11月28日,广东收到了国家发展改革委的复函,和西南地区的重庆市一起,成为中国本轮电改的售电侧专项改革试点。随着政策的落地,广东首批试点共批准售电公司13家,除了具有央企发电背景的、地方发电背景的售电公司外,还有地方民营发电背景以及民营独立的售电公司。央企及地方背景发电厂为了保住自己电厂的发电量,基本都在最快的时间响应政策成立售电公司;捷报比分手机版扎根电力行业30余年,公司领导班子敏锐地看到了电改政策带来的机遇,积极组建售电公司,成为广东省第一批准入的售电公司之一;而来自社会资本的民营售电公司,也积极投身广东电力体制改革浪潮中,争取做吃螃蟹的第一人,至当年底,全省还有近20家民营企业相继注册成立售电公司。

售电侧的放开就像磁铁一般一下子吸住了更多人的关注,电力市场不再是一个“自顾自”运行的封闭体系,而是终于“见光”了。过去,电力行业的营销是按照既定的流程帮助用户用上电,用好电。如今,发电企业需要通过营销为自己电厂争取到更多有价格优势的市场电量。而作为参与市场交易的用户和售电公司,则更多的希望在电改中享受到实实在在的红利。

对于直购电交易,电厂和用户一开始都是懵懂的。电厂知道他们进市场必须要降价,肯定不乐意,而且电厂始终觉得是被迫参与市场的。而用户更觉得莫名其妙,几十年来都是供电局买电、收电费,怎么会有人上门推销电,而且还比供电局卖的电还要便宜,这绝对是骗子,天上不可能掉下馅饼的。2015年的直购电市场让利幅度平均1分钱左右,显得不温不火。相比于2015年,2016年的竞价市场则相对戏剧性一点,月度出清价格从3月份1.5角跳至7月份的3分多,市场价格剧烈波动。从2016年至2017年,发电侧由于各大电厂之间的过度竞争,导致过半发电企业出现严重的亏损。进入2018年,购售电市场更是在售电侧出现了无序竞争,而发电厂此时抱团,惜电捂售,直接导致2018年购售电价格严重倒挂,部分售电公司更是出现巨额亏损而不得不选择退出市场。

面对这些问题,迫切需要通过建立现货市场来解决电力中长期交易面临的计划调度和市场交易的日益突出的矛盾,研究建立以中长期交易规避风险、现货交易发现价格的电力电量平衡机制,从而形成一个健康、公平、有竞争力的电力市场。现货市场作为电力市场的重要组成部分,可以真实反映电力商品在时间和空间上的供需关系,引导发用电资源响应市场价格波动,提升电网调峰能力、缓解阻塞;以现货市场为核心的电力电量平衡机制调节发用电偏差,同时为中长期交易提供价格风向标,以集中出清的手段促进电量交易的充分竞争,实现电力资源的高效、优化配置。

广东电力体制改革走到了2019年,已经逐步形成了相对竞争的中长期电力市场,这对于电源结构复杂的广东来说实属不易。相信接下来现货市场的稳步实施,能够真正把广东电力市场推向一个更高层级的、充分竞争的、有活力的电力市场。

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